最高人民法院原副部级审委会专委、二级大法官、最高人民法院咨询委员会原副主任兼秘书长、西南政法大学博士研究生导师

杜万华

（2025年11月1日）

 

各位领导、同志们：

第七届“破产法治·天府论坛”今天开幕了。我在这里预祝这次论坛能取得圆满成功。这次天府论坛的召开，正值党的二十届四中全会胜利召开，全国上下正在为贯彻落实我国的“十五五”规划，推进中国式现代化的进程而努力。与“十五五”规划的贯彻落实相匹配，目前《企业破产法》的修改也正在有力推进。这次《企业破产法》的修改，对于构建我国高水平社会主义市场经济体制，推进中国式现代化的历史进程，具有重要意义。因此，如何抓住这次重要的历史契机，建立起适应社会主义市场经济发展的破产保护法律体系，推动我国破产法治的健康发展，是我们每一个法律工作者、法学工作者以及所有社会主义法治建设的工作者义不容辞的历史责任。为此，我想利用“破产法治·天府论坛”这块宝地，谈谈我对《企业破产法》修改的几点意见。

一、为什么要提这个建议呢？我认为有以下几点理由。

一是建立个人破产制度是构建高水平社会主义市场经济体制的需要。党的二十届三中全会第二部分专门讲构建高水平市场经济体制，提到了三点：其一是要坚持“两个毫不动摇”；其二是要构建国内统一大市场；其三是要完善市场经济基础制度。在完善市场经济基础制度中又提到四点：（1）完善产权保护制度；（2）完善市场准入制度；（3）完善企业破产制度，探索建立个人破产制度；（4）完善社会征信制度。完善破产制度就是构建高水平社会主义市场经济制度的基础制度，探索建立个人破产制度也是构建高水平社会主义市场经济的基础制度。所以，按照党中央的要求，个人破产制度不是要不要建立，而是探索怎样建立，采取什么方法、走什么路径建立。党中央决定说得很明白，这次立法应当要把党中央的决定落实下去，通过我们的立法落实党中央关于探索建立个人破产制度的这项改革任务。

二是我国经济发展的现实，需要通过建立个人破产制度推动发展和夯实小微经济，为我国经济现代化奠定基础。我国现有1.9亿个市场主体，其中国有企业58万多个，外资企业57万多个，加起来不到120万个，我们的民营企业有5800万个，3300万个是法人主体，2500万个是非法人主体。在“修订草案”中，没有保护个体工商户的个人破产制度的地位，也就是说1.3亿的市场主体不受破产法律的保护。这在现行市场经济国家是不多见的。要知道一个国家的小微经济是一个国家经济发展的基础，不仅是我们，包括西方国家小微经济都是基础。现在为什么消费不动，主要原因是小微经济的活力不够。小微经济活了，就业问题才有可能大规模解决；就业问题解决了，老百姓才有消费能力，老百姓有了消费能力才能推动供给侧结构性改革。记得上世纪80年代初，也就是改革开放初期，现存的国营企业和集体企业解决现有的城市青年就业困难，加之大量知青回城，农村劳动力过剩，就业问题成为“老大难”。在此情况下，以小平同志为核心的党中央制定了改革开放的基本国策，开放了个体工商户的口子，才改变了艰难的就业形势，推动了我国经济的快速发展，社会主义市场经济才在发展中逐渐形成。

小微经济是非常重要的，但是目前我们的小微经济的发展，在法律制度方面，管理多于保护和帮助。我认为这是一个很值得注意的问题。我在不少场合曾说过一句话：在我们中国，如果没有密如蛛网的小微经济的小流小溪，就没有中国经济的大江大河。中国经济的大江大河是建立在小微企业小流小溪基础之上的。不能光看大企业，光看人工智能等东西很宏大、很厉害。这些东西当然也很重要，但维持老百姓生存和发展的小微经济才是最重要的，这是民生基础，也是国家经济发展的基础。没有民生基础，就没有国家的经济社会发展的基础。我国的小微经济的主体就是自然人、以及以自然人为特征的非法人组织，如果我们的个人破产制度不对1.3亿个体工商户和2500万家非法人组织进行保护，放任其自生自灭，并将这种自生自灭视为“规律”，那实际上是对中国经济发展的不负责任。另外，从我国营商环境的改善看，有没有个人破产保护法律制度，个人破产保护制度是否完善，是考量一个国家营商环境好不好的重要指标。目前，上海作为世界银行考查中国营商环境的唯一城市，由于我国包括上海在内还没有真正的个人破产制度，我估计，其营商环境的得分不会很高。这对我国坚持社会主义市场经济的国际形象是不利的。这些就是我认为需要建立个人破产保护制度的重要理由。

三是建立个人破产制度是防止企业法人有限责任制异化的一个必要保证。保护投资人投资积极性，鼓励企业家，特别是职业经理人大胆精明地开展经营活动，是市场经济持续发展的有效措施。这次“修订草案”只规定了企业法人的自然人股东可以搞债务清算和剩余债务豁免，人数太少。关于有限责任公司的异化的问题，我前几天发了文章，也在一些会议上讲过。从目前来讲，按照我国《公司法》的规定，有限责任公司也好，股份有限公司也好，都对有限责任作出了规定。具体来说，股东以其认缴的出资为限对公司承担有限责任，公司以股东认缴的出资和经营所得的财产为限对债权人承担责任。但是在实际操作过程中，银行借贷、民间借贷和其他重要的民商事交易活动，都会要求债务人所在公司做担保。除此之外，还要求该公司股东和股东亲属做担保，高管和高管亲属做担保。这样公司在经营活动中的有限责任，就变成了股东和股东亲属、高管和高管亲属的无限连带责任。这样，我们的公司制度被异化了，从有限责任变成无限责任了。现在这种情况是一个普遍现象，怎样解决呢？方法之一就是建立个人破产制度。没有完善的个人破产制度，公司的异化现象就克服不了。当然个人破产制度只是解决公司异化现象的方法之一，不是唯一方法。还有其他哪些办法解决公司异化现象，因不是我们今天的讨论范围，就不再细说。

四是建立个人破产制度有利于维护婚姻家庭的稳定，有利于维护我国人口高质量发展战略的落实。目前来讲，“修订草案”没有婚姻家庭可以豁免财产的规定。个人陷入破产以后，如何保护债务人的婚姻家庭财产，现在没有法律规定。婚姻家庭没有财产保障，债务人自身的生存维持，老人赡养、子女抚养、配偶扶养等等都没有保障，婚姻家庭就有瓦解的可能。其实婚姻家庭制度维系的基础是什么？就是夫妻财产制度。如果没有相应财产支撑，婚姻家庭还能维持吗？马克思曾经指出，人类的生产分为两大部类，一是物质资料的生产，一是人口的生产。没有这两大生产，就没有人类社会本身。同时，没有高质量的人口生产，也没有物质资料生产的发展。在我国，人口的生产，主要是通过婚姻家庭实现的。我国经济现代化建设，不能只抓物质资料的生产，也要抓高质量的人口生产。要抓高质量的人口生产，必须稳定婚姻家庭关系。要稳定婚姻关系，就必须维护婚姻家庭财产的稳定性。要维护婚姻家庭财产的稳定，我觉得建立个人破产制度是必然的选项。个人破产保护制度，特别是债务人豁免财产制度，对于维护婚姻家庭的稳定是极其重要的制度。目前，我国离婚率高企不下，假离婚现象频出，与没有个人破产保护制度是分不开的。可见，个人破产保护法律制度的建立与否，不仅涉及经济发展问题，还涉及社会治理问题。

五是采用国家立法方式探索个人破产制度的建立，是完成党中央决定的改革任务的保障。党中央要求我们探索建立个人破产制度，是要建立一种社会制度，那么这个制度的建立是不是可以不需要国家立法的方式，在法治轨道之外来进行呢？其实采用国家立法方式探索社会制度建立，在我国早已有成功的先例。最典型的事例，就是我们的《民法典》制定。1980年，我国曾推动《民法典》的编纂。但后来因为我们国家的经济形式到底是计划经济、商品经济，还是计划经济为主、商品经济为主没有确定，所以《民法典》编纂没有继续进行。在这样背景下，1984年党中央通过了“中共中央关于经济体制改革的决定”。这个决定的出台要求我国要建立社会主义商品经济。为实现这一目标，国家在86年制定了《民法通则》。正是《民法通则》的通过，我国开启了社会主义市场经济法律制度建设的探索。如果当时没有《民法通则》这一国家立法，就不可能有后来的各种单行民事商事法律。正因为有了《民法通则》，到了1992年邓小平同志南巡讲话以后，我们又开始探索制定《公司法》《票据法》《合同法》《物权法》《侵权责任法》等一系列民商事法律。到2014年的时候，通过各种法律探索的社会主义市场经济制度基本成熟，按照党中央的安排才开始编撰《民法典》，2020年5月28日正式通过《民法典》。所以用国家立法方式探索社会制度的建立，即我国法治建设的框架内探索社会制度的建立，已经是我们成功经验，这次探索建立个人破产制度也应当如此。从目前法治建设的实践看，沿海地区和全国不少地方，对于探索个人破产制度的建立有积极性，但因没有国家层面的立法支撑，很多地方不知道怎么搞。虽然党的二十届三中全会决定出来一年多，但探索的步子并不大。按照三中全会“决定”的要求，包括个人破产制度在内的改革任务，应当在2029年完成。但目前除深圳、厦门两个经济特区外，全国其他地方还没有正式开始探索个人破产制度的建立，改革的步子太小，不能适应我国构建高水平社会主义市场经济体制的需要。鉴于落实党的二十届三中、四中全会精神时不我待，建议全国人大利用这次修改《企业破产法》的良机，采用《民法典》编纂的成功经验，用国家立法的方式探索个人破产制度的建立，为构建高水平的社会主义市场经济体制，完善市场经济制度，打下坚实的基础。

六是通过国家立法探索建立个人破产制度，一定要遵循循序渐进的原则。就目前来说，建立完整成熟的个人破产法律制度的规范体系是不现实的。这次探索建立个人破产法律保护制度，一定要坚持遵循循序渐进的原则。具体做法上可以在第二条的修改时，将“企业法人”修改为“债务人”，将个人债务人包括在“债务人”中，把“修订草案”中个人债务涵盖面放大，将1.3亿个体工商户放进去。而后再增加专门一章规定“自然人破产程序的特别规定”的内容，将现在“修订草案”中的七个条文放进去，再增加一些重要的框架性、原则性规定，用总共十几个条文，把个人破产法律制度的框架搭建起来就够了。具体操作由最高人民法院相关部门，通过司法解释逐渐推进。通过若干年的努力，逐渐积累经验，待条件成熟时，再上升为成熟的法律制度。这一做法是过去几十年来探索建立和完善社会主义市场经济制度的经验，完全可以继续使用。

二、为什么要将正在修改的《企业破产法》改为“破产保护法”呢？我想有以下几点理由。

一是我国“破产法”的修改应当坚持“以人民为中心”的性质，要充分体现“破产法的人民性”的性质，在坚持该法“人民性”的性质基础上，充分突出该法的保护性、救济性和治理性的基本特征。

首先，在立法中，应当将法律的理念从对破产事务的处理，建立在破产法律关系中各方当事人和相关利害关系人合法权益的保护上来。我们必须充分认识到，债权人是人民群众，债务人和相关利害关系人也是人民群众，他们都是社会主义现代化事业的建设者。所以，破产法应该对人民利益予以保护。我记得在陕甘宁边区的时候，习仲勋同志在他发表的《贯彻司法工作的正确方向》的讲话中说过一句话：我们要老老实实地把自己的屁股端端地坐在老百姓的这一面。这里面讲的是端端地坐到老百姓的这一面，不是坐在人民群众的某一部分人中间，而是全体人民群众一边。这当然就包括债权人、债务人、利害关系人，他们都是人民群众。对他们合法权益的保护，是破产法律保护的重心。现在我们的破产法律对相关破产事务的处理看得比较重，我认为也是对的。但是对这些事务的处理一定要落实到对人的权利的保护上。如果不是落到对人的权利上，在实践中就可能出现对不能清偿债务的债务人予以污名化、歧视性现象，我认为就不合适了。在市场经济条件下，破产现象是由经济规律导致的经常性现象，导致陷入破产困境的原因很多，不能认为陷入破产困境的债务人都有“原罪”。依法处理破产事务时，对事的处理一定要落实到对人的权利保护上。

其次，从法律的理念上，破产与破产法律制度是两个不同的概念。破产是一种经济现象，其表现形式为资不抵债，不能清偿到期债务，无法了结与债权人之间的债权债务关系。破产经济现象出现以后，才有了解决和处理破产现象的法律制度，即破产法律制度。破产法律制度是破产现象出现后，国家为解决破产现象而制定的规范性制度，其目的是处理和了结原债权人与债务人之间的债权债务关系。现在我们在“破产”后面不加“保护”二字，容易将该法理解为让相关当事人陷入“破产”的方法，例如将《企业破产法》，理解为让企业“破产的方法”，从而导致社会各界群众对“破产法律制度”的实施产生抵触情绪。

再次，从中国传统文化角度，中国人从来都将“破产”一词视为不吉利的行为，唯恐沾之不吉。如果在破产制度加上“保护”一词，我认为在理解上就可能成为：如果当事人遇到了“破产”这种情形，会受到相应法律的保护。这样人民群众对“破产法律制度”的接受就更加容易，这对推进破产法律的实施具有明显积极的意义。

三、这次“修订草案”第一条规定还有值得推敲的余地。该条规定：“规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，促进市场经营主体优胜劣汰和资源优化配置，防范化解重大风险，维护社会主义市场经济秩序，制定本法。”

第一条规定是立法的目的和指导思想，是整个法律的纲。这里面我认为有几点值得探讨。

一是从法律关系上看，破产法不仅保护债权人和债务人的合法权益，还要保护相关利害关系人的合法权益。具体来说，不仅要保护原债权债务关系中债权人、债务人的合法权益，还应当在重整、和解中保护战略投资人等市场主体新建立的债权债务关系。在这里对新债权债务关系的保护没有说清楚，尤其是战略投资人和相关利害关系人合法权益的保护没有说清楚。这样表述立法指导思想不全面。

二是在这一条表述的立法目的中，新加了“促进市场经营主体优胜劣汰”的表述。这一表述给人的印象是陷入破产困境的企业或者市场主体都是劣质的，都应当淘汰。这种说法对不对呢？我认为绝对化了。陷入破产困境的企业确有劣质的，应该淘汰。但不是所有陷入破产困境的企业都是劣质的，很可能相当多数的企业和市场主体不是劣质的。比如，因为特朗普打关税战，关税率高达100%以上，我们的企业和市场主体因为这一非理智的高关税，陷入破产困境机率大大增加。在此情况下，这些外贸企业是不是都是落后的、都应该淘汰吗？不一定，有的是，有的不是。还有因担保而陷入破产的企业，相当多的是优质企业，就是因为他们的老板拿它去做了担保，各方面都很优秀的企业也陷入了破产，这些企业是不是就应该淘汰呢？那不一定。还有在产业链环节中，我们有些企业是相当优秀的，但是产业链中有一环很重要的原材料是要通过贸易取得。如果产业链中的上游产业链企业出现破产，可能导致下游产业链企业出现破产。下游的企业本来是为上游的企业提供市场的，它破产了，上游企业也可能陷入破产。这就是产业链中的破产，相关的企业是不是都是劣质、应该淘汰的呢？恐怕也不一定。还有就是经济周期性的冲击，导致不少企业营销出现问题而陷入破产困境。这时，是不是所有陷入困境的企业都应该淘汰呢？另外还有自然灾害、战争等等原因，都可能会让我们一些企业和市场主体陷入破产困境。例如，三年疫情期间，有多少企业陷入困境呢？是不是这些企业都要淘汰呢？我觉得也不一定。另外还有一些是不正当竞争，本来老老实实经营，由于有些企业采用垄断和不正当竞争的方式导致了他们陷入破产困境，但这些企业未见得不是优质企业。所以我就觉得我们的“破产法”采用优胜劣汰说法，认为陷入破产困境的企业都该淘汰，这个观点绝对化了。我们不能把陷入破产困境的企业和劣质淘汰划等号，要看具体情况，要分析具体原因。所以，把“优胜劣汰”作为破产法律的指导思想我认为不妥。

同时，把“化解重大风险”作为立法目的，我觉得也是值得推敲的。重大风险当然要化解，但是要注意小微企业和自然人市场主体的风险，也要化解。其实用破产保护法律处理和了结当事人之间的债权债务关系，本身就是在化解风险。不管它是大风险、小风险，都是在化解风险，不能因为自然人市场主体风险小，就不采用法律手段去化解。往往大的风险是由小的风险逐渐积累而来的，注重利用破产法律制度化解不能履行的债权债务关系中的问题，化解小风险，是十分重要的，不可忽视的环节。化解的小风险多了，大风险就没了。只关注大风险，而不注重小微企业和个体工商户的小问题，认为无所谓，让它们自生自灭，我觉得是有点问题的。正如宋玉在“风赋”中所说的那样，“风起于青萍之末”，不解决小风险，积累成大风险再去收拾，付出的成本就大了。

在“破产法”立法目的的表述上，长期以来仅表述为用破产制度实现市场出清，而对可以挽救的市场主体不做表述，我认为也是不恰当的，这次修法应当予以改正。我觉得讲市场“出清”，将陷入破产困境的企业或者市场主体当成垃圾，用扫帚将其扫出市场，很冷漠，没有人情味！陷入破产困境的企业也好，自然人主体也好，都是人民群众，都是中国式现代化的建设者，干嘛使用这么绝情的词语呢？我觉得我们的法律还是要有温度，尤其对个人这块更要有温度，要有帮助，有温情。

正因为如此，我认为“修订草案”第一条应当作如下表述：“为规范市场经营主体破产程序，公平清理债权债务，依法保护债权人、债务人和相关利害关系人合法权益，以市场化为导向，推动危困市场主体拯救，实现市场主体退出，优化市场资源配置，维护社会主义市场经济秩序，制定本法。”这是我的第三点建议，我们的整个破产立法应当要体现“保护”的理念。

四、为什么我们的破产法律制度要建立庭外重组制度呢？现在我们的破产案件都是人民法院受理。目前人民法院“案多人少”的矛盾极为突出，破产保护法律制度的实施全部交由人民法院承担是不现实的。人民法院去年就达到4000多万件案件，要想破产审判工作增加大量的审判人员、建立大量的审判机构是不现实。因此，多元化解矛盾纠纷工作制度在破产法律的实施中也应当建立。具体来说，在本法修改时，应当建立庭外重组制度，以及庭外重组与庭内破产审判工作相互衔接制度和工作机制。这一点我认为很重要。

在沿海一带，江苏、上海、广东、浙江都在探索建立庭外重组制度，设立庭外重组中心，好多管理人和其他专业人员都在参与庭外重组活动。我认为这个制度应当建立。破产制度司法审判中是要强调公开性的，但是庭外重组制度可以把债权人和债务人集中起来，在专业人士的指导下，让他们通过和解协议对生产要素进行重新整合，对债权债务进行重新处理。由于庭外重组过程不一定对外公开，允许当事人之间有一定私密性，不少陷入困境的企业和市场主体愿意选择这一方式解决问题。

如果要建立庭外重组的方式，为了保证庭外重组的效率，按照诚信原则，需要建立庭外重组和司法审判的衔接的制度。这包括可以通过司法确认制度对一些庭外重组解决的问题，法院予以支持，保证和解协议的实施。这样，庭外重组就可以解决大量的案件，包括一些还达不到破产程度的企业，只要陷入破产的趋势在加强，到法院来立不了案，但是通过庭外重组就可以解决问题，这样可以从根上减少破产案件。

我知道，当前全国庭外重组制度的探索，步子迈得还不大。目前全国开展这项探索的主要还是沿海地区，内地在这方面还没有开始搞，回头可以向上海、浙江、江苏等地去学习。只有把司法审判和庭外重组有机结合起来，建立一个完整的体制机制，我们的企业和市场主体的挽救就会更加及时、更加充分。目前，我们的“修订草案”对庭外重组制度，以及庭外重组与庭内破产审判工作相衔接的制度还没有明确的规定，建议下一步可以作出规定，把我国完整的破产保护法治体系建立起来。

五、我认为，建立强制执行制度与破产审判相协调的制度和工作机制，应当是完善破产保护制度体系的有机组成部分。强制执行制度和破产制度职能不同，一个是为债务人有能力履行法律义务而不履行的情况下，为强迫债务人履行法律义务设定的制度；另一个是为债务人不具有履行债务能力的情况下，为如何合法处理和了结债权债务关系设定的制度。虽然这是两种不同的制度，但两者的关系非常密切，他们既相互联系又相互支持，离开一方，另一方的制度功能发挥都会受到损害。

目前，由于破产保护法律制度的不完善，加之人们对破产法律制度认识的误解，愿意利用破产法律制度处理和了结债权债务关系的市场主体相对较少。在实践中，当债务人不能履行到期债务时，债权人更多的是通过诉讼取得执行依据，而后申请强制执行。进入强制执行程序后，执行机构和执行人员，按照通常执法程序，不对债务人的履行能力进行判断。具体来说，他们不判断债务人是有能力履行而不愿意履行法律义务的当事人，还是真正没有能力履行债务的当事人，也不对债务人是否已经符合破产条件，应当进入破产程序进行判断。他们只根据持有执行依据的当事人的请求，查明债务人的财产情况，然后通过财产处置方法，实现申请执行人的执行请求。这样做的结果，很可能让本可以通过重整与和解可以救活的债务人企业，因财产的处置而走向死亡，企业员工因企业死亡而失业；也会让轮后的债权人因起诉在后或者还未起诉，导致其债权实现落空，只能通过列入“终结本次执行”的名单，进入毫无希望的等待；也会为争夺抢先拿到执行依据和抢先执行机会，导致各种“寻租活动”此起彼伏。正因为如此，人们对司法产生了莫名的失望，“法院打法律白条”“执行难”等各种社会反应出现了。

很显然，在债务人已经陷入破产困境的情况下，如果没有破产保护法律制度，由强制执行制度去处理破产问题，产生的后果必然是“执行难”，必然会因“僧多粥少”而迫使一些债权人用不正手段去追求“寻租”竞争，必然会因追求个案执行到位率，并因此让可以重生的企业走向死亡。正是从这一点上，也就是从最佳社会效果取得的角度，强制执行是离不开破产保护制度的。

相反，从目前我国司法的现状看，破产保护审判工作的发展，也离不开强制执行制度的实施。我们国家到现在为止，仍处在“强执行、弱破产”的现状中。比如，如果一个企业有1000万的债务，但是净资产只有300万，已经陷入破产困境。在此情况下，会出现什么情况呢？一些企业债权人就会以他和企业债务人订立的合同为依据向法院提起诉讼，并在拿到生效裁判文书后，立即申请强制执行。在此情况下，执行机构如果只是简单执行裁判文书，不看整个企业的财产状况，就有可能导致陷入“用执行手段解决破产问题”的泥潭。所以，一定要建立强制执行制度和破产制度之间的协调衔接制度。这应当包括：“执行转破产审查制度”“执行与破产相衔接制度”，以及“执行与破产相融合制度”等等，防止利用执行手段解决破产问题的职能混淆现象的蔓延。在这里执行机构应当承担起把关职责。从这个意义上讲，破产保护职能的发挥，离不开强制执行机构的支持。

因此，在这次《企业破产法》的修改中，应当建立强制执行与破产保护制度之间的协调衔接制度和工作机制。这对于强制执行职能和破产保护职能的发挥，既分工又合作是有好处的。立法中可以考虑在本法的总则中先做原则性规定，具体规定可以由最高法院通过司法解释和相关细则来落实。

六、这里所说的重整、和解实施保障制度，是指在破产程序中通过重整、和解方式，对于能够挽救的市场经营主体，国家应当建立相应的救济制度，促使重整计划、和解协议能够成功实现和履行。这些实施保障制度包括税收的减免制度、金融贷款制度、市场准入制度、征信恢复制度等等，以之助推可以挽救的市场经营主体尽快恢复市场经营能力。

建立重整、和解实施保障制度，是十分必要的。因为挽救危困企业和市场主体，是营造我国社会主义市场经济营商环境的需要，也是维护社会稳定的需要。同时应当看到，建立重整、和解实施保障制度，是国家相关机构应该承担的政治任务，也是府院协调制度和工作机制的内容。只有在“修订草案”中写明白，府院协调制度才有扎实的内容。当然“修订草案”在具体条文中还不可能写得很细，目前可以粗略一些，随着实践的深入，再写得更细化一些。

七、在目前的破产审判工作中，破产案件的重整率比较低。重整成功率最高也就15%，85%是破产清算；有些地方破产清算高达95%，破产重整只有5%。为什么呢？因为在实践中，我们的生产要素基本处于分散状态，有钱的不懂管理，不掌握科学技术，不了解市场；掌握市场、有科学技术的又没钱。与此同时，这些生产要素的开发、使用、流通等通常由政府进行行政化管理。正因为如此，党的二十届三中全会、四中全会在提出构建高水平社会主义市场经济体制时，为建立国内统一大市场，专门提出了要加大生产要素自由畅通的流动。

为挽救危困企业和市场主体的重整、和解工作，就需要这些生产要素自由畅通地流动，让其按照市场化、法治化的要求流入被挽救的市场主体。目前为了落实这项改革任务，国务院已经确定全国十个试点地区开展市场要素自由流动、高效配置试点工作。所以，我认为我们应当借助这一东风，在党委、政府的支持下，建立一大批能够挽救危困企业的企业，让它们按照市场化的要求参与危困企业和市场主体的重整、和解工作，把市场在资源配置中发挥决定性作用落到实处。

八、要搞好破产保护审判工作，我们必须依靠两个大军。一是法院的司法审判队伍，二是管理人队伍。从2006年的《企业破产法》修改后，债务人财产的管理就从法院职能中分离出来，交由社会的管理人进行管理。经过近二十年，特别是近十年的努力，全国各地的管理队伍已经初具规模。但是管理人有哪些职责、如何开展工作，如何对管理人进行管理，一直还没有在法律作出明确规定。这次“破产法”修改，应当解决这一问题。具体来说，我认为要明确以下几点：

一要明确管理人的法律地位。应该要看到，管理人应当是行使法律赋予的管理债务人财产和破产事务的社会组织和个人。他们依法维护债权人、债务人和利害关系人的合法权益，其行使的权力，是法律赋予的公权力。在破产程序中，他应当在人民法院指导下开展破产工作，并接受债权人、债务人和相关利害关系人的监督。所以，我觉得管理人的这一法律地位应当给予肯定。

二要明确管理人的工作职责和工作程序。管理人应当参与庭外重组活动，指导和推动债权人和债务人之间和解，处理和了结他们之间的债权债务关系。管理人应当在人民法院的指导下开展破产保护审判工作，管理债务人财产，推动破产保护审判程序的进行。应当根据庭外重组和庭内破产保护审判工作的需要，规范管理人的工作程序。“修订草案”应当对管理人的工作职责和工作程序作原则性规定，具体规定由人民法院和管理人的管理机关制定。

三要建立由行政机关、人民法院和管理人协会共同管理的管理人管理模式。人民法院在破产程序中对管理人履行职责的行为进行管理；管理人协会作为管理人的自治组织对管理人进行管理，其方式可以参考律师协会或者其他协会的模式；专门行政机关对管理人协会的工作指导等。我认为管理人协会应该入法，有了法律上的规定，现在的管理人协会才有法律依据。

上述八条建议只是我个人对“企业破产法”修改中的主要意见。讲得不对的地方请大家批评指正。