我国住房公积金制度是国家强制性的缴费制度，也是国家对职工福利重要的分配措施。但由于目前对住房公积金的性质、内容宣传力度不够，社会上对于住房公积金制度的认知度还不是特别高，加之立法滞后，住房公积金尚未纳入《企业破产法》明确规定的债权类别中，导致各地对于破产程序中住房公积金之债权性质和实务处理存在不同的观点和操作流程，也产生了一些问题。本文在对住房公积金管理制度及相关法律法规进行介绍的基础，对破产程序中住房公积金债权之实务处理进行简要分析，以供参考。

 

一：住房公积金的定义、特点和目前的基本情况

 

（一）住房公积金的定义和特点

1.定义：按照2019年第二次修订的《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）第二条第二款规定，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。

2.特点：按照《条例》规定的内容，实务中普遍认为住房公积金主要具有以下几个特点：

（1）普遍性：城镇在职职工，无论其工作单位性质如何、家庭收入高低、是否已有住房，均须按《条例》规定缴存住房公积金。

（2）福利性：除职工个人缴存住房公积金外，职工所在的单位也要为职工交纳一定金额的住房公积金，住房公积金账户中的属于职工个人所有，且职工使用住房公积金贷款的利率低于商业性贷款利率。

（3）专用性：住房公积金不能以现金形式发放给职工，必须存入直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）设立的住房公积金管理中心在受委托银行开设的专户内，实行专户管理。同时住房公积金只能用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房或支付房租，任何单位和个人不得挪作他用。职工只有在离职、退休、死亡、完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系或户口迁出原居住城市时，才可提取本人账户内的住房公积金。

（4）强制性：单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位在职职工办理住房公积金账户设立的，住房公积金管理部门有权责令其限期办理；逾期不办理的，可以按《条例》的有关条款进行处罚，并可申请人民法院强制执行。

（二）目前全国住房公积金的基本情况

根据2022年6月24日住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行联合发布的《全国住房公积金2021年年度报告》，截至2021年底，2021年全国住房公积金缴存额29156.87亿元，6611.21万人提取住房公积金20316.13亿元，个人住房贷款率84.18%。全年新开户单位79.46万个，新开户职工2220.51万人。全年住房公积金实缴单位416.09万个，实缴职工16436.09万人，分别比上年增长13.88%和7.23%。

在2021年度全国住房公积金新开户职工中，城镇私营企业及其他城镇企业、外商投资企业、民办非企业单位和其他类型单位缴存职工占比达76.85%，缴存职工占比持续增长。在总体上，上述单位缴存职工占当年全部缴存职工的52.14%。

 

二：与住房公积金相关的主要法律法规

 

目前我国对于住房公积金进行管理的主要法律文件，为1999年4月3日国务院发布、2002年3月24日和2019年3月24日两次修订的《住房公积金管理条例》及在该条例基础上形成的指导意见（如《建设部、财政部、中国人民银行关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》、操作规程（如《全国住房公积金异地转移接续业务操作规程》），同时各直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）亦出台了关于行政辖区内住房公积金的管理办法，对住房公积金的缴存、提取、异地转移接续等作出具体规定。

此外，因住房公积金的管理还涉及到刑事责任、行政处罚及民事执行等方面的问题，我国《刑法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》《行政强制法》《民事诉讼法》亦为住房公积金管理法律法规体系的组成部分。

 

三：破产程序中关于住房公积金之债权性质的观点

 

按照《条例》第四十五条及财政部颁布的《企业会计准则》的规定，在实务中，会计上把住房公积金和社会保险费都纳入“应付职工薪酬”科目进行核算。但在税法上，按照《中华人民共和国企业所得税法实施条例》（2019年4月23日修订）第三十四条、第三十五条，及《国家税务总局关于企业工资薪金及职工福利费扣除问题的通知》（国税函〔2009〕3号）的规定，社会保险费和公积金既不属于工资薪金总额，也不属于福利费范围，应在所得税前据实列支。由于上述会计和税法实务处理的区别，加之《企业破产法》未将住房公积金纳入明确规定的债权类别，故导致在破产程序中对于住房公积金之债权性质有两种不同的观点：

1.观点一：住房公积金在破产程序中属于普通债权，不能作为职工债权列入第一顺位清偿，主要理由为：

（1）按照《企业破产法》第一百一十三条的规定，列入职工债权可获得第一顺位优先受偿的职工权益为：①职工工资和医疗、伤残补助、抚恤费用;②应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用;③法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金。上述三项可优先受偿的项目并不包括住房公积金。同时，该条规定的第二清偿序列的税款债权，包含内容仅为“破产人欠缴的前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠的税款”，同样未所涉及住房公积金，因此住房公积金也不属于税款债权所涵盖的内容，不能与税款债权一并优先受偿。

（2）依据国务院颁布的《关于工资总额组成的规定》第三条、第四条之规定，住房公积金不属于职工工资总额范围。同时依据《条例》第三十八条的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行，可以证明关于住房公积金的争议不属于法院受理的劳动争议案件的范畴，故住房公积金从性质上与工资截然不同，不应当纳入工资范畴，也不属于职工债权。

（3）现大量的企业破产案件中，几乎没有一家企业为职工缴存了住房公积金，这固然有企业和职工自身的原因，也有住房公积金管理部门并未严格履行监督职责的因素在内。在此情况下如要求破产企业全面补缴住房公积金，极可能出现可供分配财产尚不足缴纳需补缴的住房公积金之情况，相当于破产企业的违法行为由债权人来买单，对于债权人而言极不公平。

2.观点二：住房公积金在破产程序中属于职工债权，应列入第一顺位清偿。主要理由如下：

（1）虽然《企业破产法》没有明确规定住房公积金在破产程序中属于职工债权，但是2018年3月4日最高人民法院发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》第二十七条已规定，债务人欠缴的住房公积金，按照债务人拖欠的职工工资性质清偿。在该纪要已经将住房公积金纳入了职工债权范围的情况下，住房公积金可获得第一顺位优先受偿。

（2）2013年最高院对安徽省高院《关于强制划拨被执行人住房公积金问题的请示报告》明确提出：“被执行人符合提取职工住房公积金账户内的存储余额的条件，在保障被执行人依法享有的基本生活及居住条件的情况下，执行法院可以对被执行人住房公积金账户内的存储余额强制执行。”故法院可在一定条件下强制执行被执行人的住房公积金。

目前在实务中，法院及管理人基本都认同观点二，且按观点二对破产企业欠缴的住房公积金进行处理，一些省份为此出台了有关法规及文件，如海南省人民代表大会常务委员会公布的《海南自由贸易港企业破产程序条例》、北京市高级人民法院出台的《北京市高级人民法院 北京住房公积金管理中心关于建立协作联动机制的工作办法》、上海市高级人民法院出台的《关于破产程序中规范处置住房公积金债权的会商纪要》等，均将住房公积金在破产程序中的债权性质认定为职工债权并进行清偿。

 

四：破产程序中对住房公积金债权的审核及处理流程

 

如上所述，目前主流观点认为，住房公积金在破产程序中的债权性质应为职工债权，应按照债务人拖欠的职工工资性质清偿。但实务中，因对住房公积金的审核通常会涉及到住房公积金管理部门的工作程序及审核标准等问题，不可能由管理人单独完成。而各地现出台的文件中，除部分地方的文件有明确的操作流程外（如上海市高级人民法院出台的《关于破产程序中规范处置住房公积金债权的会商纪要》已规定相应的操作流程），许多地方并无出台有关操作细则，故管理人在破产程序中对于住房公积金的审核、处理通常按照《企业破产法》第四十八条第二款的规定进行：

（一）管理人在债权人向管理人申报债权的同时，联系对接相关的住房公积金管理门及受委托银行，调查债务人职工住房公积金缴存、住房公积金账户的具体情况。

（二）管理人在收到住房公积金管理部门和受托银行协查反馈的情况及材料后，根据已接管的企业资料，核查职工与债务人的劳动关系存续时间、工资基数等情况，并核定职工的住房公积金债权金额后予以公示。

（三）如职工就公示清单中记载的住房公积金债权金额向管理人提出异议的，管理人与住房公积金管理部门和受托银行再次沟通、复核，复核或更正后通知异议人。如异议人对于管理人复核或更正后的金额仍不予接受的，可向法院提起诉讼。

（四）破产财产分配方案经法院裁定认可后，管理人依法执行，并将应清偿的住房公积金补缴入职工的个人住房公积金账户，协助住房公积金管理部门做好补缴入账等相关工作。

（五）法院裁定破产程序终结或企业注销后，管理人凭法院裁定破产程序终结的裁定书或企业注销证明至住房公积金管理部门，办理单位住房公积金账户注销手续。

 

五：破产程序中可对于住房公积金债权金额提出异议的主体及异议处理程序

（一）破产程序中可对于住房公积金债权金额提出异议的主体

根据《企业破产法》第四十八条、第五十七条、五十八条之规定，职工债权由管理人调查确定，无需职工申报。该项金额经管理人调查、公示后编入职工债权清单即可，无需提交债权人会议核查，也无需报请人民法院裁定确认。因此在实务上，虽然管理人通常应当将职工债权（含住房公积金）的调查情况及时报告债权人会议，但除职工自身可以对自己或他人的职工债权提出异议外，其他债权人无权对职工债权提出异议。对于住房公积金的异议亦是按照职工债权的上述规定进行处理。

（二）破产程序中对于住房公积金债权金额异议的处理程序

对于住房公积金公示清单中记载的住房公积金债权金额，如职工存有异议的，处理程序如下：

1.异议人向管理人提出异议，管理人在收到异议后应复核。如管理人认为异议成立的，应当予以更正并公示。如管理人认为异议不成立的，应当向异议人说明情况。

2.异议人对于管理人复核或更正后的结果仍不服的，可以根据《企业破产法》第二十一条之规定，以债务人为被告，向受理破产申请的人民法院提起确认债权的诉讼。但需要注意的，此类诉讼中，如异议人的诉讼请求中除要求将住房公积金欠缴数额确认为职工债权外，还要求破产企业补缴社保公积金的，绝大多数法院将会根据《条例》第三十七条、第三十八条的规定，以异议人与破产企业因住房公积金发生争议，应当由住房公积金管理中心负责催缴，异议人要求补缴住房公积金的诉讼请求不属于人民法院受理劳动争议案件的范围为由，驳回异议人关于要求债务人补缴住房公积金的诉请。

 

六：破产程序中对于住房公积金债权处理尚待解决的部分问题

 

（一）关于住房公积金追缴时限的问题

如上所述，目前绝大多数法院认为，职工要求破产企业补缴住房公积金不属于劳动争议，不是劳动仲裁和人民法院受理劳动争议案件的范围，应由住房公积金管理中心负责催缴。但《条例》并未规定追缴的时限，其他法律亦未对住房公积金的追缴时效做出明确规定，由此带来了可以无限期追缴住房公积金的问题。如不对住房公积金的追缴时限进行明确，可能产生监管机构选择性执法、大量挤占司法资源等系列问题，如何处理才能达到各方利益的平衡，需要解决。

（二）关于住房公积金的追缴基数及比例问题

根据《条例》第十八条的规定，目前各地单位和职工住房公积金的具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准，缴存比例为职工上一年度月平均工资的5%至12%(总缴存比例为10%至24%)。而受新冠疫情的影响，国内不少企业经营状况恶化，破产企业激增，企业在进入破产程序前长期拖欠职工工资的情况并不少见。同时跨省（区）的关联企业合并破产数量也在增加，在此情况下，追缴住房公积金基数和比例应如何确定？分处全国不同省份的关联企业合并破产时，其职工的住房公积金补缴或追缴基数、比例应按何标准执行？目前尚无统一标准，如不及时解决，极易产生社会维稳问题。

综上，虽然目前在破产程序中，将住房公积金之债权性质认定为职工债权并进行清偿为实务主流，但在关于住房公积金追缴时限、追缴基数及比例等问题上仍未得到解决，且不同的破产案件具体案情不同，需要管理人根据情况灵活处理，方有可能最大限度地避免管理人的履职风险，维护债权人和破产企业职工的合法权益。

 

来源：北京大成（南宁）律师事务所，黎雪梅